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全面建成小康社会
 

当前精准扶贫领域存在的四个问题

人民出版社  mflingsheng.cn  2020-02-12        来源: 人民论坛网 作者:聂 露

  党的十八大以来,精准扶贫取得了卓越成就,创造了我国减贫史上的最好成绩。然而从脱贫攻坚工作看,形式主义、官僚主义、弄虚作假、急躁和厌战情绪以及消极腐败现象仍然不同程度地存在,影响脱贫攻坚有效推进。尽管当前精准扶贫中存在的问题已经为数不多,但是清醒地辨识这些问题,遵循问题意识进行妥善地解决,对于2020年全体人民一道进入小康社会,实现第一个百年奋斗目标意义重大。

  精准扶贫中存在只追求形式美化和表面达标的问题

  一是制造扶贫盆景。这种形式主义做法缺乏扶贫的问题意识,只追求扶贫的形式美化和表面达标。诸如危房改造降格为给危房刷漆抹白、村庄破烂于是乎修建文化遮羞墙,这些都是常见的造假办法。没有解决迫在眉睫的贫困难题,却将功夫下在花样翻新制造面子工程上。例如,某靠近知名风景区的贫困山村,道路沟沟坎坎,泥泞不堪,成为制约村民脱贫的瓶颈,但村领导却把扶贫款用到新建文化广场、卫生室和教学楼上。结果因为路不好走和超前建设,文化广场无人使用;因为重复建设,村民沿用旧的卫生室和教学楼,新建筑空置一旁。在易地搬迁中,有的村庄为了表面达标而建房,但新安置点距离村民土地很远,需要来回步行四、五个小时,大多数村民还是住在山上老房子里,接到干部通知才下山居住“配合检查”。

  二是急功近利的短期扶贫行为。距离脱贫攻坚决胜的期限还有一年时间,有些干部急躁焦虑,导致盲目的短期行为。一项调研发现,某村原计划的扶贫项目是种植梨树,并且已经开工,但考虑到年底要整村脱贫,于是驻村工作队和两委临时决定,发展周期短见效快的养殖业。缺乏对市场因素的考察论证,短平快的项目不仅无法扶贫,反而带来财政资金的浪费,与扶贫初衷南辕北辙。

  三是精准填表代替精准扶贫。在办事留痕、扶贫档案“三个零差错”和考核检查的约束之下,一些基层扶贫干部花费时间最多的工作竟然是“填表”,精准填表的文牍主义行为并没有消失。有媒体报道,驻村扶贫干部最繁重的事务依然是填表。当记者询问几百口人的村庄何来那么多表格时,该干部抱出两大摞、半人高的资料,包括入户调查表、贫困户登记表、贫困户信息采集表、民主评议会议记录表等等。精准填表浪费了太多办公用品和扶贫资金,还消耗了扶贫干部宝贵的工作时间。

  四是“我被脱贫”的被动脱贫行为。有的基层干部脱离群众,既未深入调查贫困户需求,也未进行帮扶。从村民被识别为贫困人口到退出贫困人口,帮扶对象所知甚少,“脱贫”全过程都由扶贫干部“作主”。有学者实地调查发现,一些农户对自己的帮扶责任人、采用了什么帮扶措施同样毫不知情,也有的农户在村干部要求签字确认脱贫时才知道自己曾被认定为贫困户。更有甚者,个别农村出现不经过村民小组民主评议直接上报贫困户名单的情况。

  五是数字脱贫,脱贫认定不统一。数字脱贫上出现的问题,不光是只看数字不看实际情况,还包括拘泥于数字,教条地理解脱贫标准不统一的情形。2019年末,有媒体报道出“脱贫认定,被一头猪给难住了”的问题后,“一头猪有四种算法涉及到不同脱贫结果”的话题引起热议。诚然,人们在适用制度时会作出因人而异的判断,很可能对脱贫认定理解得不尽一致。不过,在尊重基层干部认定的标准、各级充分沟通形成相对统一标准之后,标准不统一的问题或许并不难以解决。问题的关键在于,脱贫认定并不应拘泥于争论“一头猪到底算什么收入”,而是应从脱贫质量的角度综合衡量帮扶对象是否摆脱了绝对贫困。

  六是第三方评估机构的权威性、评估过程的透明度和结果的真实性难以保证。为了保障扶贫结果的客观性和公信力,第三方评估成为各级政府采用的评估办法之一。这个措施显然是扶贫评估先进性的体现。然而在现实中,所谓第三方机构并没有清晰的界定,公司企业、社团单位、高校院所都可能是第三方机构。扶贫评估的第三方机构需要什么样的专业门槛似乎并没有明确要求,以至于出现一个专业不对口的教授带领几个学生就可以申请扶贫评估项目的情况。在评估人员方面,或许可以由社团成员、专家、民众代表综合构成。另外,也出现了评估过程不透明和被干扰的问题。有的专家在第三方评估过程中,受到扶贫领导求情的烦扰。此外,第三方评估的过程和结果应对社会完全开放,通过评估的透明度确保评估结果的真实性。

  扶志与扶智中存在志短与智乏的短板

  精准扶贫发展到今天,政府与学界已经形成一项共识,那就是扶志与扶智对精准脱贫的长期效益尤为显著,是阻断贫困代际传递最有效的途径。习近平总书记早在2012年12月考察贫困地区河北省阜平县时就提出,“只要有信心,黄土变成金”“治贫先治愚”和“把贫困地区孩子培养出来,这才是根本的扶贫之策”;2015年总书记明确提出“人穷志不能短,扶贫必先扶志”的理念。国内也有学者提出“新贫困陷阱”理论,阐述贫困户脱贫动力不足导致扶贫资源利用效率降低。扶志与扶智的共识在国外也有理论和实践。美国经济学家西奥多·舒尔茨提出了“人力资本”反贫困理论,认为人的质量相比自然资源或资本等要素对地区经济发展影响更为重要,因此贫困地区需要大力发展教育,通过人力资本实现减贫。智利在“智利团结计划”中特别注重提高贫困家庭成员的教育水平和技能,提供24个月的心理支援增强家庭在抗击贫困方面的核心作用。

  扶志与扶智之间有着互相强化的关系。通常来说,在解决贫困问题方面,脱贫的内在动力越大,则越重视提高教育水平和发展能力。反之,对智力和能力越重视,脱贫的志向也就越坚定。比照扶贫现状,仍然能发现志短和智乏的问题。

  一是“消极的贫困者”。有学者调研我国目前深度贫困地区三区三州之一南疆三地州六个县(市)830多个贫困户样本发现,近三分之一的贫困家庭常年依靠政府财政补助,家里有强壮劳动力却不愿意或没有能力参加生产。

  二是“愿贫争贫者”。有的贫困户不是积极争取自己脱贫,而是积极争取自己不脱贫,以便继续获得国家扶贫补助。有些没有被识别为贫苦户但经济状况也就是略高于贫困标准的人,对于自己无法获得扶贫补助而感到心理不平衡。

  三是“签到式培训”。贫困者对于职业教育和培训缺乏主观动力,培训机构通过送礼物等方式才能吸引贫困户前来培训,有的培训甚至简化为只有贫困户签到而没有实际培训的状况。

  四是“渴望的贫困者”。一些贫困家庭对于心理、观念、智力、和能力都有强烈的渴望,但是仍然处在无法获得基本教育保障的困境中。2019年12月17日,一些捐助人对旨在救助贫困地区失学女童重返校园的“春蕾计划”提出质疑,因为该项目对三区三州内某所中学的453名男生也提供了支援。这些男生“家庭非常困难且学习愿望强烈”,有的男生在申请中写到“收入微薄每年基本上连学费都凑不齐”。这个事件从侧面反映出,深度贫困地区还有不少渴望教育却不可得的贫困学生。

  对于志短与智乏的原因,可以从两方面来看。在扶志方面,首先,扶志与扶智的工作被忽略。在外在与内在、轻重缓急的考量中,扶贫干部高度重视外在的急迫的措施,诸如硬件建设、收入达标等,而相对忽略贫困观念改变、教育普及和技能提高这样“软性”和见效慢的工作。其次,较长时间的大力扶贫补助导致越扶贫越志短的悖论。有研究表明,国家级贫困县贫困户“等、靠、要”的思想比非国家级贫困县的更加严重。部分原因在于,某些贫困户长期依赖政府扶贫款,这种依赖性弱化了自我脱贫愿望。

  在扶智方面,从学校教育看,可谓硬件较硬,软件较软。笔者走访中发现,贫困地区在乡镇中心校建起了崭新的校舍,有的配备了先进的电教设备。但是教学活动、第二课堂、师资培训、师资待遇、住宿学习等仍比较薄弱。有的乡镇削减学校数量合并建校,但是并未配备校车接送远距离的学生,导致个别学生辍学。从职业教育看,比较突出的问题表现为培训内容针对性较差。有研究表明,扶贫方面的职业培训缺乏对贫困户的教育基础和从业意向的精准了解,提供的培训内容缺乏针对性,贫困户不受到吸引,以致培训效果不够理想。这样的培训之所以还需要送礼求“签到”,是因为它要用培训人次的“数据”来敷衍扶贫工作。对扶志与扶智重视不足,恐怕是因为部分基层干部没有充分认识到,扶志与扶智不仅对于扶贫具有长期效益,还是保障生存权和发展权的基本政府职能。

  产业扶贫面临转移支付、效率低下之痛

  如果说扶志与扶智属于政府基本职能,那么产业扶贫着实对扶贫干部提出了不小的挑战。所谓产业扶贫,就是根据市场需求、以产业的形式、以经济效益为目标、政府对贫困户进行帮扶的过程。在微观层面,产业扶贫的理想结果是贫困户得到稳定就业和稳定收入增长。这里的难点在于,产业扶贫的性质是政策行为,而发展经济一般来说是市场行为,扶贫干部如何扮演好企业家或经济顾问的角色是不小的挑战。

  挑战虽然巨大,扶贫政策资源、组织力量和扶贫干部的智慧却更强大更富有创新性。贫困地区的乡土资源被激活,市场被搭建,区域经济更加多元。微观上的结果也是可喜的。根据国家统计局的数据,2018年贫困地区农村居民人均收入结构中,工资性收入3627元,对贫困地区农村居民收入增长的贡献率为42%,超过了2719元转移性收入及其39.7%的贡献率。这意味着从整体平均水平来说,产业扶贫大概已经成为贫困地区农村居民收入的第一来源。不过从个别案例上看,也需要正视难以胜任经济挑战的产业扶贫局部失败的问题。

  先说两种不真实的产业扶贫。有的贫困户只要表面上参与扶贫产业,就能获得相应的资金补助,这让产业扶贫实质上变相为转移支付。另外,有的贫困户家庭只要有一位家庭成员外出务工,就被默认为达到产业扶贫的标准可以退出贫困户行列。至于务工者收入究竟如何,职业稳定与否,似乎未被深究。这两种方式其实都不是真正意义上的产业扶贫。

  真正有助于脱贫的产业有时却面临效率低下之痛。痛点之一是决策失误。扶贫干部推动的产业项目和市场需求不匹配,造成项目失败,以至于有的贫困区农民得到的经验竟然是“政府让我们种什么,就不要种什么”。痛点之二是产业项目单一化。调研发现,有的整个村庄、乡镇统一种植某经济作物,后来产品过剩,没有达到预期效益。也有的村庄用某一项产业扶贫的措施统一应对各种各样的贫困户致贫原因,不对症下药,结果可想而知。痛点之三是有些产业项目顾前不顾后。前期投入轰轰烈烈,然后半途而废,继而再申请新的产业项目。笔者走访中看到有些农村的电商办公室空置无人,已经荒废许久,或者烂尾了的大棚种植项目也有不少。痛点之四是小额信贷的风险。有学者研究指出,农村小额信贷总量不足、评级授信标准不够统一和客观、还款风险较大、信贷机构减少是当前贫困户金融支持方面的瓶颈。

  客观上说,市场经济中也存在经营失败,而发展经济对于任何国家、更遑论对于我们这样一个发展中大国来说,都是一个普遍的挑战。所以,产业扶贫上出现效率低下的个别问题尚属正常现象。从提高扶贫质量的角度看,可以让更多的社会主体加入到产业扶贫的行列,探索政府和市场的机制融合之道,用多元共治结构实现经济发展的善治。

  驻村第一书记制度细节有待完善

  驻村第一书记制度从2010年7月作为干部驻村帮扶工作的第四阶段开始启动,迄今已有9年多。从精准扶贫实践来看,第一书记具有相对更高水平的知识、上级工作经验、政策信息和电子技术,从干部人数和扶贫思路上补强了村级扶贫工作的力量。第一书记制度发挥了广泛的作用,取得了实实在在的成绩。为了使这项制度在2020年脱贫攻坚战中发挥更大的作用,从制度完善的角度可以关注下述问题。

  首先,驻村第一书记个人能力差别较大,扶贫效果不一,需要在选派上更加选强选优,并让优秀第一书记适当流动。在上级单位派出干部担任第一书记时,可能首先就面临本单位的职责和派出工作职责的冲突,加上各种其他考虑,派出单位根据什么标准、选派什么样的人去村庄扶贫,有不同的状况。实践表明,派出的第一书记个人能力强,或者派出单位有经济管理方面的经验和资源,就更可能提高帮扶对象的扶贫成效。在结对帮扶的实际操作中,派出单位和村庄形成了绑定的关系,往往经济类政府部门结对帮扶的农村能较快实现脱贫甚至致富。在这种情况下,如果能实现优秀第一书记的轮换或者经济类派出单位结对关系的轮换,或许能更高效地实现帮扶目标。

  其次,驻村第一书记普遍工作时间超长,工作责任较重,督查和追责频繁。驻村第一书记对扶贫档案和相关数据承担第一责任,另外还要负责扶贫成效,负责第三方评估过程中发现的问题,工作责任较重。督查堪称严格,追责堪称频繁。平时到岗情况,有电话查岗、到村活动室查岗、直接到贫困户家庭询问等全覆盖方式。查岗未到,可能被通报或约谈。对扶贫绩效的督查,有季度常规检查,有年终成效考核。连续两次考核不合格,就可能被去职更换。考核排名末位,属于工作滞后,也可能被通报。在第三方评估过程中发现问题或表现不佳,责任又在所难免。虽然在行政督查的意义上,轻罚居多,但是对于扶贫干部的积极性来说也有影响。

  再次,驻村第一书记薪酬保障普遍有所提高,但是部分干部待遇缺口较大。由于贫困村地理位置不同,工作条件差异很大,统一的待遇无法应对多样化的工作投入。那些地处偏远、深居大山、交通不便、缺水没电、食物短缺的村落,需要部分驻村第一书记付出更多的艰辛和开支。平均水平的待遇使这些驻村第一书记难以顺利开展工作。在驻村第一书记向上级反映的问题中,呼声较多的是交通费用的困难。例如,有的事业单位派出干部没有往返交通费,落地交通无法解决,与同为驻村第一书记、有交通补助的公务员干部待遇差距较大。有的村庄还没有修公路,进村走访都靠步行,驻村第一书记要自己承担费用,长此以往这些开支对工薪阶层的驻村书记们带来负担。机关干部能到条件艰苦的岗位进行帮扶,总体来说是品格较好、值得肯定的,提供有区分度和适当的补助才能确保他们安心扶贫。

  最后,驻村第一书记与村两委之间的权责冲突。在笔者访谈中注意到,贫困村通常形成驻村工作队,由驻村第一书记和其他派出干部、村支书村主任和其他村委成员共同组成。外来的干部主要负责扶贫事务,村干部既要参与扶贫也要负责其他村务。在实践中,外来的干部和村干部双方的职责有时出现此消彼长或相互冲突的问题。有的贫困村驻村书记的扶贫工作领导权流于形式,依赖村干部才能开展工作。也有驻村第一书记到位后,原来的村组织不知道如何与其互动,索性等着第一书记指挥,村组织权力明显弱化。由于村庄政治生态和扶贫方案的多元化,决定了驻村第一书记制度在一定程度上需要留出空间,允许外派干部和村干部之间经过摸索和互动,形成多元化的工作结构。但是,若能从制度上对驻村第一书记的基本职权进行更加具体的规定,从实际工作上强化驻村书记之间的经验交流,同时上级行政部门及时调整和处理外派干部和村干部之间的矛盾,那么上述问题就可能得到缓解。

  时至今日,精准扶贫已经发展到了一个关键时刻。在这样的历史节点,只有正视当前精准扶贫中存在的问题,以勇于担当、砥砺奋进的精神状态迎接挑战,扎扎实实地解决问题,才能打赢脱贫攻坚战,完成全面建成小康社会这个中国历史上亘古未有的伟大跨越。

  (作者为中国政法大学政治与公共管理学院教授)

  责任编辑:王熙元

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